La 4 martie 2016 Curtea Constituţională a pronunţat Hotărîrea privind controlul constituţionalităţii unor prevederi ale Legii nr. 1115-XIV din 5 iulie 2000 cu privire la modificarea şi completarea Constituţiei Republicii Moldova (modul de alegere a Preşedintelui) [Sesizarea nr. 48b/2015].

Circumstanţele cauzei

La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională la 12 noiembrie 2015 de către 18 deputaţi ai fracţiunii parlamentare a Partidului Liberal Democrat din Moldova, Valeriu Ghileţchi, Tudor Deliu, Liliana Palihovici, Angel Agache, Maria Ciobanu, Vladimir Hotineanu, Chiril Lucinschi, Grigore Cobzac, Vadim Pistrinciuc, Iurie Ţap, Ion Balan, Nae-Simion Pleşca, Ştefan Creangă, Octavian Grama, Gheorghe Mocanu, Mihaela Spatari, Aliona Goţa, Victor Roşca, privind controlul constituţionalităţii punctului 2 integral şi a sintagmei „cu excepţia cazului prevăzut la art. 78 alin. (5)," de la punctul 5 din articolului I al Legii nr.1115-XIV din 5 iulie 2000 pentru modificarea şi completarea Constituţiei Republicii Moldova, prin care a fost schimbată modalitatea de alegerea a Preşedintelui Republicii Moldova.

În esenţă, autorii sesizării au solicitat Curţii ca, prin interpretarea articolului 135 alin. (1) lit. c) coroborat cu prevederile articolului 141 alin.(2) din Constituţie, să explice dacă:

„1) Este necesară şi/sau obligatorie avizarea repetată de către Curtea Constituţională a amendamentelor deputaţilor acceptate de Parlament în lectura a doua la un proiect de lege privind revizuirea Constituţiei, ulterior prezentării în Parlament a proiectului însoţit de avizul Curţii Constituţionale?

2) Este încălcată procedura de adoptare a unui proiect de lege constituţională ce a fost amendat substanţial şi conceptual de către deputaţi în lectura a doua fără avizarea repetată de către Curtea Constituţională?

3) În cazul în care Curtea Constituţională avizează repetat un proiect de lege de revizuire a Constituţiei, amendat substanţial în cadrul celei de-a doua lecturi în Parlament, acest proiect urmează să parcurgă toate procedurile expuse la art. 143 alin. (1) din Constituţie?"

În acelaşi context, autorii sesizării au solicitat verificarea conformităţii unor prevederi din Legea nr. 1115/2000, în partea ce ţine de modificarea articolelor 78 și 85 alin. (4) din Constituție, avînd în vedere procedura de adoptare a acestora, cu articolele 135 alin. (1) lit. c) și 142 alin. (1) din Constituție, precum și cu principiul constituțional al statului de drept, consacrat de Preambulul Constituției și articolul 1 alin. (3) din Constituție.

În cadrul şedinţei publice, autorul sesizării a concretizat obiectul sesizării, precizînd că solicită verificarea constituţionalităţii doar a modificărilor care vizează mecanismul alegerii Preşedintelui Republicii Moldova cu votul a 3/5din numărul deputaţilor. Autorul sesizării nu contestă celelalte modificări care nu au schimbat esenţial conţinutul proiectului iniţial avizat de către Curtea Constituţională şi care nu afectează unitatea şi echilibrul materiei constituţionale.

Potrivit autorilor sesizării, în data de 5 iulie 2000 deputații în Parlament au adoptat în mod deliberat amendamente la Constituție neavizate de Curtea Constituţională, contrar procedurii stabilite expres de Constituţie şi de Regulamentul Parlamentului pentru revizuirea acesteia.

În viziunea autorilor sesizării, omisiunea de a aviza repetat la Curtea Constituţională modificările operate în proiectul de lege iniţial şi adoptarea amendamentelor contestate fără avizul acesteia a generat surse de blocaje și dezechilibre instituționale, afectînd echilibrul materiei constituţionale, contrar limitelor de revizuire prevăzute de articolul 142 alin. (2) din Constituţie.

În şedinţa plenară publică a Curţii, sesizarea a fost susţinută de dl Valeriu Ghileţchi, deputat în Parlament, autor al sesizării. Guvernul a fost reprezentat de către dl Eduard Serbenco, viceministru al justiţiei. Parlamentul nu a delegat un reprezentat.

Sesizarea a fost judecată de către Curtea Constituţională, în următoarea componenţă:

Dl Alexandru TĂNASE, preşedinte, 

Dl Aurel BĂIEŞU,

Dl Igor DOLEA,

Dl Victor POPA, judecători

 Concluziile Curţii

Din conţinutul sesizării, Curtea a observat că aceasta vizează în esenţă posibilitatea modificării în Parlament a proiectului legii de revizuire a Constituţiei avizat de Curtea Constituţională.

Astfel, în vederea soluționării prezentei cauze, Curtea a precizat conținutul dispozițiilor prevăzute în mod expres și implicit de Constituție cu privire la revizuirea Constituției.

În acest context, Curtea a menţionat că prevederile constituționale referitoare la revizuirea Constituției sunt determinate de noțiunea, natura și scopul Constituției înseși. În acest sens, orice revizuire poate fi operată doar cu respectarea principiilor supremaţiei Constituţiei, stabilităţii acesteia, unităţii materiei şi echilibrului valorilor consacrate prin Legea Supremă, precum şi a atribuţiei Curţii Constituţionale de a se pronunţa în privinţa iniţiativelor de revizuire a Constituţiei în cadrul competenţei partajate a Parlamentului şi a Curţii în procesul de modificare a Constituţiei.

Curtea a relevat că stabilitatea Constituției este una dintre caracteristicile care, împreună cu celelalte caracteristici ale acesteia (printre care și, în primul rînd, cu forța juridică specială, supremă a Constituției), diferențiază procedurile de adoptare a modificărilor la Constituţie de cele referitoare la adoptarea altor categorii de legi. În acest scop, în Constituţie sunt inserate diverse modalităţi tehnice rigide de protecţie a stabilităţii acesteia.

De asemenea, Curtea a subliniat că nu poate fi adoptată nici o modificare a Constituției care ar afecta armonia prevederilor Constituției sau armonia valorilor consacrate prin acestea.

Astfel, în cazul modificării Constituției, trebuie să se țină seama de faptul că aceasta este un act integral, toate prevederile Constituției fiind interconectate pînă la gradul la care conținutul unor prevederi ale Constituției determină conținutul altor prevederi ale acesteia. Prevederile Constituției formează un sistem armonios, astfel încît nici o prevedere a Constituției nu poate fi contrară celorlalte prevederi ale acesteia. Natura Constituției de act cu forță juridică supremă și ideea de constituționalitate implică faptul că nu există și nici nu pot exista lacune sau contradicții interne ale Constituției.

Din această perspectivă, modificarea Constituției nu poate face ca prevederile Constituției sau valorile consacrate prin prevederile sale să intre în contradicție unele cu altele. Nici o modificare a Constituției nu poate crea o nouă reglementare constituțională în temeiul căreia o prevedere a Constituției ar anula sau ar fi contrară unei alte prevederi a Constituției, astfel încît ar fi imposibil să se considere că respectivele prevederi sunt în armonie.

Curtea a reţinut că articolul 141 alin. (2) din Constituție prevede că proiectele de legi constituţionale vor fi prezentate Parlamentului numai împreună cu avizul Curţii Constituţionale, adoptat cu votul a cel puţin 4 judecători.

Această competenţă i-a fost conferită de legiuitorul constituant Curţii Constituţionale tocmai în considerarea rolului şi a poziţiei pe care aceasta o ocupă în cadrul sistemului politic şi juridic al societăţii, care îi permite să analizeze amendamentele imparţial, departe de tentaţia actorilor politici de a lua decizii de conjunctură.

În acest context, avizele Curţii privind modificarea Constituţiei nu sunt simple formalităţi, ci au ca scop protejarea valorilor fundamentale ale Constituţiei de practicile abuzive ale actorilor politici, sociali sau instituţionali.

În acest sens, chiar dacă nesocotirea limitelor stabilite revizuirii constituţionale ar fi confirmată prin votul Parlamentului, un asemenea vot nu poate acoperi frauda la Constituţie.

Prin urmare, potrivit Constituției, atunci cînd Parlamentul examinează anumite proiecte de lege privind modificarea Constituției, acesta poate modifica proiectele de lege propuse, avizate de către Curtea Constituţională, numai în măsura în care modificările nu afectează în mod esențial conținutul proiectelor de lege respective.

Din comparația dintre proiectul de lege iniţial, avizat de Curtea Constituţională, și proiectul adoptat în Parlament reiese cu claritate că:

- Proiectul adoptat a modificat în articolul 78 din Constituție la 3/5 din deputații în Parlament numărul necesar de voturi pentru alegerea Președintelui, în timp ce proiectul de lege propunea majoritatea deputaților aleși.

- Proiectul adoptat a completat articolul 78 cu trei alineate noi, referitoare la alegerile repetate și dizolvarea Parlamentului, în timp ce proiectul de lege nu conținea o astfel de propunere. Din dezbaterile în Parlament rezultă cu claritate că s-a încercat în acest mod consolidarea unui mecanism de presiune în vederea determinării deputaților ca să aleagă Președintele

- Proiectul adoptat a completat alineatul (4) al articolului 85 din Constituție, referitor la excepția de la interdicția de dizolvare a Parlamentului în ultimele șase luni de mandat al Președintelui Republicii Moldova, cu toate că proiectul de lege nu conținea nici o propunere de modificare a acestuia.

Astfel, deși ambele proiecte de lege în discuție urmăreau același obiectiv, mai exact modificarea cadrului constituțional pentru alegerea Președintelui Republicii Moldova de către Parlament, domeniul de aplicare al reglementării legale constituționale propuse prin proiectul de lege avizat de Curtea Constituţională a fost modificat prin proiectul de lege adoptat, care propunea mijloace esențial diferite de atingere a obiectivului menționat anterior în comparație cu proiectul de lege și conținea, în plus, propunerea de modificare a unor prevederi diferite din Constituție: numărul voturilor necesare pentru alegerea Președintelui, numărul de tururi și alegeri repetate, dizolvarea Parlamentului în cazul eșuării alegerii Președintelui. Prin urmare, în ceea ce privește conținutul lor, proiectele de lege avizat iniţial și adoptat sunt diferite în mod esențial.

Astfel, modificările contestate au fost adoptate cu încălcarea procedurii stabilite de Constituţie.

Constatînd aceste încălcări, Curtea a verificat, de asemenea, impactul asupra cadrului constituţional al prevederilor adoptate.

În acest context, Curtea a subliniat că imperativul constituțional menționat anterior privind unitatea materiei şi echilibrul valorilor cuprinse în Constituţie, ca valoare constituțională, implică, de asemenea, obligația constituțională de a nu adopta reglementari care ar crea premise pentru conflicte și blocaje.

Curtea a reţinut că textul Constituţiei nu numai că permite, ci şi impune dizolvarea repetată a Parlamentului în cazul în care acesta se dovedeşte a fi incapabil să aleagă Preşedintele ţării. Teoretic, acesta aşadar poate fi dizolvat din acelaşi motiv pentru un număr indefinit de ori.

Situaţia Republicii Moldova este unică din acest punct de vedere şi această particularitate se datorează anume modificării articolului 78 din Constituţie în anul 2000.

Toate celelalte constituţii, care consacră mecanisme asemănătoare pentru alegerea președintelui, conţin prevederi care au menirea de a evita cercul vicios al alegerilor anticipate, impunînd în general, anumite restricţii privind dizolvările Parlamentului. Obiectivul acestora este de a preveni instabilitatea politică şi a lupta împotriva abuzurilor privind dizolvările repetate.

Contrar altor constituții, Constituția Republicii Moldova nu conține nici o regulă care ar permite ca cercul vicios de alegeri și dizolvări, în cazul lipsei de compromis între principalele partide politice, să poată fi evitat, pentru a asigura atît funcționarea adecvată a instituțiilor de stat, cît și stabilitatea sistemului constituțional în țară.

O asemenea reglementare dezvăluie o contradicție proprie Constituției Republicii Moldova: în timp ce prevederile constituționale privind procedura de alegere a Președintelui ar trebui să asigure buna funcționare a organelor constituționale, pe de altă parte acestea permit repetarea infinită a alegerilor și a dizolvărilor, în practică, acestea împiedică funcționarea lor eficientă și deschid calea crizei constituționale continue.

Mai mult decît atît, implementarea lor strictă duce la o cumulare de funcții de către Președintele Parlamentului, care, de asemenea, exercită funcția de Președinte interimar, pentru o perioadă mult mai lungă decît cea specificată în Constituție. De altfel, în perioada 2009-2012, interimatul Preşedintelui (3 ani şi 6 luni) a consumat aproape întreaga durată a mandatului unui Preşedinte (4 ani). Astfel, a fost eludată norma constituţională care denotă intenţia de limitarea a unei astfel de situaţii la un termen de 2 luni, atît cît ar fi necesar pentru organizarea alegerii Preşedintelui.

Curtea a constatat că intervenţia în anul 2000 în conţinutul mecanismul articolului 78 din Constituţie, menit să asigure funcţionalitatea instituţiilor statului, a creat o situaţie inedită, care a generat ruperea acestei unităţi constituţionale, pentru că nu asigură funcţionarea normală a instituţiei Preşedintelui. Astfel, prin  incapacitatea Parlamentului de a alege un candidat de compromis, s-a creat o situaţie de impas politic şi instituţional, generîndu-se un cerc vicios de alegeri şi dizolvări. De-a lungul anilor, la articolul 78 din Constituţie, conceput ca mecanism excepţional, s-a recurs mai des decît la mecanismele ordinare, fiind organizate 3 scrutine  parlamentare anticipate, dintre care 2 numai pe parcursul anilor 2009-2010, perioadă în care Parlamentul nu a reuşit să aleagă şeful statului în cadrul a 4 încercări eşuate.

Faptul că acestea modificări au generat şi generează incertitudini în ceea ce privește alegerea Preşedintelui şi funcţionalitatea instituţiilor constituţionale este confirmată şi prin numeroasele solicitări de interpretare a articolului 78 din Constituţie, precum şi iniţiativele de revizuire a acestor modificări. În pofida tuturor acestor eforturi, această sursă de blocaje constituţionale aşa şi nu a fost eliminată.

Îngrijorări în acelaşi sens au fost exprimate şi de Comisia de la Veneţia în avizele sale, în care aceasta a menţionat, în repetate rînduri că, analizînd Constituţia în ansamblu, precum şi obiectivul specific al art. 78, care este să asigure funcţionarea eficientă a organelor constituţionale, ar trebui să existe o limită pentru aceste repetiţii, în scopul de a preveni abuzurile legate de dizolvările repetate şi de a oferi garanţia necesară unei stabilităţi politice în ţară.

Astfel, Curtea este pusă în situația de a elimina mecanismele ce generează dezechilibrarea instituţiilor constituţionale, salvînd astfel coerenţa Constituţiei.

În acest sens, Curtea a menţionat că forma de alegere a Preşedintelui nu poate fi sursă de criză constituţională.

Curtea a reţinut faptul că reforma constituțională din 2000 a generat în realitate un sistem de guvernare imperfect, existînd un potenţial de conflict între autorităţile statului, aceasta fiind o consecință directă a ignorării de către Parlament a avizului Curţii Constituţionale.

În lumina celor expuse, urmărind coerenţa sistemică a Constituţiei şi pentru a-i asigura funcţionalitatea, Curtea a constatat că prevederile contestate au fost adoptate cu încălcarea procedurii de revizuire a Constituţiei, prevăzute de articolele 135 alin.(1) lit. c), 141, 142 alin. (2) şi 143 alin. (1).

Totodată, Curtea a reiterat că însăși natura Constituției de act cu forță juridică supremă și ideea de constituționalitate implică faptul că în Constituție nu pot exista și nici nu există lacune sau contradicții interne.

Astfel, avînd în vedere imperativul evitării unui vid legislativ, precum şi ţinînd cont de urgenţa abordării impasului constituţional în contextul expirării apropiate a mandatului actualului Preşedinte, Curtea a dispus revigorarea mecanismul legal anterior modificării Constituţiei ce ar asigura alegerea Preşedintelui prin vot direct de către cetăţeni.

În acelaşi timp, Curtea a precizat că efectele prezentei hotărîri au efect doar pentru viitor şi nu se extind asupra mandatului Președintelui Republicii Moldova în exercițiu. Astfel, Preşedintele Republicii Moldova ales prin votul Parlamentului exprimat la 16 martie 2012 rămîne în funcţie pînă la expirarea mandatului pentru care a fost ales. De asemenea, prezenta hotărîre nu înseamnă că actele adoptate de Preşedintele ales în baza articolului 78 în redacţia prevederilor declarate neconstituţionale sau de persoana care a exercitat interimatul funcţiei de preşedinte sunt neconstituţionale doar pe baza acestui temei.

Adiţional, Curtea a constatat neconstituţionalitatea dispoziţiilor din Regulamentul Parlamentului ce au deschis posibilitatea de a modifica în mod esențial conținutul unui proiect de lege pentru revizuirea Constituţiei avizat de Curtea Constituţională.

Argumentele reţinute în motivarea soluţiei pronunţate de Curte vor fi prezentate în cuprinsul Hotărîrii, care se va publica în Monitorul Oficial.

Hotărîrea Curţii 

Pornind de la argumentele invocate mai sus, Curtea Constituţională a statuat că, în sensul articolului 135 alin. (1) lit. c) coroborat cu prevederile articolelor 141 alin.(2) şi 143 alin. (1) din Constituţie:

a) După pronunțarea avizului de către Curtea Constituţională, nu se admit intervenții în textul proiectului legii de revizuire a Constituţiei, iar ignorarea sau depășirea acestuia pot servi drept temei pentru nulitatea modificărilor astfel operate.

b) În cazul amendamentelor deputaţilor acceptate de Parlament în lectura a doua la un proiect de lege privind revizuirea Constituţiei, este necesară avizarea repetată de către Curtea Constituţională.

c) În cazul în care Curtea Constituţională avizează repetat un proiect de lege de revizuire a Constituţiei, amendat substanţial în cadrul celei de-a doua lecturi în Parlament, acest proiect urmează să parcurgă toate procedurile expuse la articolul 143 alin. (1) din Constituţie.

În acest context, Curtea a declarat neconstituţionale prevederile legii de revizuire a Constituţiei referitoare la modul de alegere a Preşedintelui Republicii Moldova de  către Parlament cu votul a 3/5 din numărul deputaţilor.

Curtea a revigorat prevederile privind alegerea Preşedintelui prin vot direct, secret şi liber exprimat, în redacţia anterioară modificării neconstituţionale.

În vederea evitării vidului legislativ, Curtea a declarat neconstituţională Legea cu privire la alegerea Preşedintelui Republicii Moldova şi a revigorat prevederile Codului Electoral privind alegerea Preşedintelui prin vot direct de către cetăţeni.

În acelaşi context, Curtea a declarat neconstituţionale prevederile Regulamentului Parlamentului care au permis modificarea esenţială a proiectului de lege avizat de către Curtea Constituţională.

Hotărîrea Curţii este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.